济南市自然资源和规划局

关于印发《关于加强建设用地功能复合利用指导意见》的通知

各区县（功能区）自然资源主管部门，市局机关各处室、分局，局属各事业单位：

　　《关于加强建设用地功能复合利用指导意见》经局长办公会审议通过，现印发实施。

济南市自然资源和规划局

2026年8月5日

（此件主动公开）

关于加强建设用地功能复合利用指导意见

一、总体要求

（一）目的和依据

为深入贯彻《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》《自然资源部 住房城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》《自然资源部关于扩大深化低效用地再开发试点工作的通知》《山东省自然资源厅关于加强和改进国土空间详细规划工作的意见》文件精神，提升城市综合服务功能，增强城市活力和功能集聚，创新规划的弹性适应能力，根据国家、省、市有关规定，结合本市实际，制定本意见。

（二）概念内涵

本意见所指复合利用分为混合用地、设施兼容两种情形。混合用地是指同一地块中有两种或两种以上用地性质并存的用地类型；设施兼容是指单一类别用地允许建设和使用两种或两种以上跨地类的建筑或设施。

（三）基本原则

建设用地功能复合利用应遵循“公益优先、保障安全、功能互利、环境相容”的原则，严格执行国家和地方相关法律法规规章及技术标准。应符合上位规划、专项规划等相关规划，并衔接城市设计相关要求，确保公共利益、公共服务设施服务水平不降低、公共安全功能不减弱，且不影响利害关系人合法权益。

工业、物流等产业用地需符合本市工业用地控制线相关要求，复合利用后产业用地总规模不减少。

（四）适用范围

历下区、市中区、槐荫区、天桥区、历城区、长清区、济阳区、章丘区、莱芜区、钢城区辖区内建设用地功能复合利用按本意见进行管理，其他县、功能区可参照执行。

二、加强混合用地设置

（一）混合用地设置

混合用地设置不得降低公共服务水平，不得削弱公共安全功能，不得降低公共卫生与环境保护标准。应按混合用地正负面清单（详见附件）实施管控：正面清单所列用地类型可实施混合布局；负面清单所列用地类型禁止混合开发；清单未列明的用地混合组合，应先行开展规划论证，论证通过后方可实施混合建设。

（二）重点区域引导

历史文化街区及传统风貌区,鼓励居住、商业、商务金融用地混合。其中，商业、商务功能应以小型设施为主，如生活性服务业（小型餐饮、菜市场、便利店等），以及小型办公、小型经营性旅馆等。

城市更新及低效用地再开发区，除基础教育等独立性较强的设施外，鼓励科研、商业等用地与文化、体育、医疗、社会福利等公共服务设施以及绿地等混合布置，促进空间集约高效利用，节约土地资源。

轨道交通场站及站点周边，鼓励场站与商业、商务金融、居住、公共服务等用地混合，实现TOD一体化开发。

工业及物流产业园区，鼓励混合工业生产所需的科研、仓储、租赁住房等用地，促进复合利用、职住平衡，发挥园区整体效益。

（三）混合用地管理

详细规划编制阶段，按照重点区域和混合用地正负面清单（见附件）设置混合用地，并明确各类用地类型、用地面积或建筑面积比例。

用地管理阶段，可在控规基础上按照混合用地正面清单（见附件）进一步叠加用地功能，明确各类用地的建设规模等要求，视为符合详细规划，履行深化落实程序。

土地供应阶段，混合用地中包含经营性用地的，均需以招拍挂方式供应。出让年限可按照不同用途分别确定，也可在满足法定要求前提下统一宗地出让年限。

不动产登记阶段，混合用地办理国有建设用地使用权首次登记时，土地用途应按照土地出让合同或划拨决定书等批准文件确定的用途填写。

三、加强设施兼容使用

（一）兼容规则

以出让方式供应的以下用地，在满足主导用途要求、避免功能冲突，并符合安全、环境、消防及技术标准等政策规定前提下，可根据需要兼容建设其他设施，视为符合详细规划。兼容设施及兼容比例应满足以下要求。

1.商业服务业用地

商业用地（不含批发市场用地以及加油、加气站等公用设施营业网点用地）和商务金融用地可互相兼容，比例不限。商业商务金融混合用地可参照单一性质用地进行兼容管理。

商业用地（不含批发市场用地以及加油、加气站等公用设施营业网点用地）、商务金融用地，可兼容娱乐、其他商业服务业、城镇社区服务设施、文化、体育、社会停车场、公共交通场站等设施，兼容功能总建筑面积占地上总建筑面积的比例小于50%。

娱乐用地可兼容商业（不含批发市场用地以及加油、加气站等公用设施营业网点用地）、商务金融、其他商业服务业、城镇社区服务设施、文化、体育、社会停车场、公共交通场站等设施，兼容功能总建筑面积占地上总建筑面积的比例小于50%。

其他商业服务业用地可兼容商业（不含批发市场用地以及加油、加气站等公用设施营业网点用地）、城镇社区服务设施、文化、体育、社会停车场、公共交通场站等设施，兼容功能总建筑面积占地上总建筑面积的比例小于50%。

2.公共管理与公共服务用地

科研用地可兼容教育设施（中小学、幼儿园除外）；

教育用地（中小学、幼儿园除外）可兼容科研设施；

文化用地可兼容体育、商业（不含批发市场用地以及加油、加气站）、城镇社区服务设施、社会停车场、公共交通场站等设施；

体育用地可兼容文化、商业（不含批发市场用地以及加油、加气站）、城镇社区服务设施、社会停车场、公共交通场站等设施；

文化体育混合用地可参照单一性质用地进行兼容管理；

医疗卫生（不含传染病、流行病类医疗设施）用地可兼容社会福利设施；

社会福利用地可兼容医疗卫生设施（不含传染病、流行病类医疗设施）。

街道服务设施用地可兼容商业（不含批发市场用地以及加油、加气站）、商务金融、城镇社区服务设施、社会停车场等设施。

上述用地设施兼容需取得主导功能主管部门同意，兼容功能总建筑面积占地上总建筑面积的比例不大于15%。对于已纳入济南市城市更新年度计划和低效用地再开发试点项目库的项目，兼容功能总建筑面积占地上总建筑面积的比例不大于20%。

3.城镇社区服务设施用地可兼容商业（不含批发市场用地以及加油、加气站）、文化、体育、医疗卫生（不含传染病、流行病类医疗设施）、社会福利、社会停车场等设施，其中兼容医疗卫生（不含传染病、流行病类医疗设施）、社会福利设施的需取得卫健、民政主管部门同意。兼容功能总建筑面积占地上总建筑面积的比例不大于30%。对于已纳入济南市城市更新年度计划和低效用地再开发试点项目库的项目，兼容功能总建筑面积占地上总建筑面积的比例不大于35%。

4.工业用地除厂前区外可兼容物流仓储、科研等设施，兼容功能总建筑面积占地上总建筑面积的比例不大于15%，并要符合相关工业建筑设计规范要求。

5.物流仓储用地可兼容工业、商业（不含加油加气站、宾馆、招待所和培训中心）、商务金融、科研等设施，兼容功能总建筑面积占地上总建筑面积的比例不大于30%，其中商业（不含加油加气站）、商务金融、科研设施总建筑面积占地上总建筑面积的比例不大于15%。涉及兼容工业功能的，需满足合规园区相关规定。

6.公共交通场站用地、城市轨道交通用地可兼容商业、商务金融、社会停车场等设施，兼容功能总建筑面积占地上总建筑面积的比例不大于15%。对于已纳入济南市城市更新年度计划和低效用地再开发试点项目库的项目，兼容功能总建筑面积占地上总建筑面积的比例不大于20%。

（二）设施兼容管理

1.对拟出让用地，在规划条件中注明“可按《关于加强建设用地功能复合利用指导意见》要求申报兼容设施。”超出上述设施兼容规定范围及比例的兼容需求，且不属于混合用地负面清单的，经规划论证后，可在规划条件中明确兼容功能及比例。规划条件兼容事项纳入土地出让合同。

建设项目规划方案审批阶段，可依据本意见对建设单位提出的兼容需求进行审查审批，无需变更规划条件、土地出让合同、补交出让价款。

不动产登记阶段，土地使用权人可依据土地出让合同中约定的兼容用途，依法申请办理不动产登记。相关兼容事项应在不动产登记簿附记栏中注明。公共管理与公共服务用地、工业用地、物流仓储用地兼容的经营性用途部分不得脱离主用途部分单独转让，并在土地出让合同中予以明确。

2.对已出让但规划条件未注明兼容事项的出让用地，土地使用权人在征求利害关系人意见后，可参照兼容规则申报兼容设施及比例。审查同意、公示无异议后出具规划意见明确兼容功能及比例，并签订土地出让合同补充协议明确相关事项。涉及不动产建筑登记用途变更的，审查通过后，兼容功能及比例应通过签订土地出让合同补充协议予以明确，并在不动产登记簿附记栏中注明。

四、其他

1.按照本意见进行建设用地功能复合利用的，应符合国家、省、市相关政策要求；本意见中未涉及其他复合利用类型，可按国家、省、市有关文件执行。

2.本意见自印发之日起施行。本意见由市自然资源和规划局负责解释。

附件：混合用地正负面清单

附件

混合用地正负面清单

注：表格中未涉及的混合情形需进行规划论证。

济南市自然资源和规划局关于印发《关于加强建设用地功能复合利用指导意见》的通知.pdf