济南市自然资源和规划局关于印发《贯彻落实〈法治中国建设规划、法治政府建设实施纲要、法治社会建设实施纲要（2021－2025年）〉实施方案》的通知.pdf

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济南市自然资源和规划局关于印发《贯彻落实〈法治中国建设规划、法治政府建设实施纲要、法治社会建设实施纲要

（2021－2025年）〉实施方案》的通知

各区县（功能区）自然资源局，机关各处室、局属各事业单位：

现将《贯彻落实〈法治中国建设规划、法治政府建设实施纲要、法治社会建设实施纲要（2021－2025年）〉实施方案》予以印发，请结合实际认真抓好贯彻落实。

济南市自然资源和规划局

2022年8月18日  

（此件主动公开）

贯彻落实《法治中国建设规划、法治政府建设

实施纲要、法治社会建设实施纲要

（2021－2025年）》实施方案

为贯彻落实国家、省、市《法治中国建设规划(2020—2025年)》《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》《法治社会建设实施纲要（2021－2025年）》和市委、市政府有关要求，加快构建职责明确、依法行政的治理体系，推进“十四五”时期建设更高水平的自然资源和规划法治建设，制定如下方案。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，深入学习贯彻习近平法治思想，全面贯彻落实黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略，坚定不移贯彻新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，聚焦自然资源管理“两统一”职责，牢固树立“山水林田湖草”生命共同体理念，聚焦要素保障、规划引领、资源管护、改革创新等重点工作，坚持依法决策、文明执法，强化权力制约和监督，树立法治权威，为新时代社会主义现代化强省会建设贡献自然资源和规划法治力量。

二、主要任务

（一）依法履行政府职能，构建国土空间保护利用新格局

1.科学建立国土空间规划体系。瞄准黄河流域中心城市和对外开放门户定位，编制实施国土空间规划，科学划定并严守生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线，深化细化城镇发展、农业生产和生态保护布局，实现国土空间开发保护“一张图”。制定完善详细规划体系，加快编制空间类专项规划，构建“三级三类”国土空间规划体系，实现全域全要素全层级的 融合目标，保障“多规合一”顺利实施。主动推动济南都市圈国土空间规划编制，加强对上沟通，在建设用地规模、基本农田调整等方面，依法依规为重大战略实施争取支持。科学分配国土空间规模，以新增撬动存量挖潜，逐步形成建设用地总规模减量趋势。

2.优化市域国土空间总体格局。立足资源环境承载能力，落实并细化主体功能区战略，强化市域国土空间规划和用途管控，依托基础设施支撑体系，优化空间格局和资源要素配置，构建“山河交融、中心引领、三翼协同”全域空间格局。强化济南特色资源保护与利用，统筹各类自然资源保护与利用，系统推进全要素生态修复，构建以“一山一河、多廊多点”为典型特征的功能复合型全域生态空间格局。以“城镇圈”作为郊区空间组织和资源配置的基本单元，构建多层次、网络型城市公共中心体系，优化主城空间结构，引领城镇发展，打造“一主一副、两城三轴多点”的市域城镇格局。

3.大力支持新旧动能转换起步区建设。依据起步区建设实施方案，支持起步区编制国土空间分区规划，合理确定生态、生活、生产空间布局，在市域范围内合理确定永久基本农田保护任务。加快编制起步区生态保护规划、控制性详细规划和城市设计等综合性规划以及系列专项规划，形成科学完整的规划体系，确保“一张蓝图干到底”。积极配合有关部门将起步区重大基础设施项目纳入省重点基础设施项目清单，争取国家直接配置新增用地指标。积极对接省有关部门按照程序委托起步区管委会行使县级人民政府土地征收管理权限，起步区范围内的土地征收成片开发方案以济南市的名义编制审批，加强对起步区土地征收工作的指导监督和跟踪评估，及时解决重大问题和矛盾，支持起步区重点基础设施项目购买使用市级耕地占补平衡指标。

4.全力保障国土空间规划实施落地。完善编制审批体系，构建“三级三类”国土空间规划体系。推动地方性政策法规编制，围绕国土空间规划“编制-审批-实施-监督”的全生命周期，健全完善地方法规及配套政策工具，提高国土空间治理能力。创新技术标准体系，衔接国家、省技术规范，针对济南地方事权，出台重点区域技术标准。健全实施监督体系，按照“统一底图、统一标准、统一平台、统一规划”的原则建立国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。建立“一年一体检、五年一评估”机制，对城市运行状态进行定期监测、实时评估。

（二）健全依法行政制度体系，加快完善自然资源法规体系建设

1.完善制度建设机制。坚持党对政府立法和行政规范性文件制定工作的领导，增强政府立法与人大立法的协同性，配合做好自然资源职责范围内的地方性法规、规章的起草工作，严格遵守地方性法规、政府规章起草要求和报送程序，对于新出台法规、规章，及时进行政策解读。

2.加强部门文件制定和备案工作。坚持科学、民主原则，加强调查研究，拓宽听取社会各方面意见的渠道，完善专家论证、市场公平竞争审查、合法性审查、领导班子集体讨论等制度，确保制度建设的依法合规。完善规范性文件合法性审核和备案制度，凡未经公开征求意见、合法性审查和领导班子集体讨论的规范性文件，均不得发布实施。持续开展清理工作，对自然资源领域行政规范性文件与法律法规“立改废”情况相衔接，及时向社会公布继续有效、废止、失效的规范性文件目录，维护法治统一和政令畅通。

3.强化公平竞争审查刚性约束。落实公平竞争审查制度，凡涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等有关市场主体经济活动的规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”形式的具体政策措施，均纳入公平竞争审查范围。按照“谁起草、谁审查”原则，严格审核标准，确保应审必审、全面覆盖。

（三）健全行政决策制度体系，不断提升行政决策公信力和执行力

1.强化依法决策意识。坚持科学决策、民主决策、依法决策，严格遵循法定权限和程序作出决策，确保决策内容符合法律法规规定。行政机关主要负责人在作出重大决策前，应当听取合法性审查机构的意见，注重听取法律顾问、公职律师和有关专家的意见，防止个人专断、搞“一言堂”。

2.严格落实重大行政决策程序。严格执行《重大行政决策程序暂行条例》《山东省重大行政决策程序规定》，落实重大行政决策合法性审查、风险评估、集体审议等程序，强化法定程序的刚性约束。落实重大行政决策公开制度，除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果全部公开。对企业切身利益或者权利义务有重大影响的决策事项，要充分听取企业和行业协会商会的意见；涉及社会公众切身利益的重要规划、重大公共政策措施、重大公共建设项目等，应当通过举办听证会等形式加大公众参与力度，深入开展风险评估，认真听取和反映利益相关群体的意见建议。

3.加强行政决策执行和评估。完善行政决策执行机制，建立健全重大行政决策跟踪反馈制度。依法推进决策后评估工作，将决策后评估结果作为调整重大行政决策的重要依据。重大行政决策一经作出，未经法定程序不得随意变更或者停止执行。严格落实重大行政决策终身责任追究制度和责任倒查机制。

（四）严格规范公正文明执法，大力提高自然资源管护力

1.完善行政执法程序。全面实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，加强教育培训。全面落实行政裁量权基准制度，细化量化政执法行为的裁量范围、种类、幅度等并对外公布。全面推行行政处罚“不予处罚事项清单、减轻处罚事项清单、从轻处罚事项清单、从重处罚事项清单”四张清单制度，全面梳理、规范和精简执法事项，凡没有法律法规规章依据的一律取消，规范涉企行政检查。全面严格落实告知制度，依法保障行政相对人陈述、申辩、提出听证申请等权利。

2.落实行政执法责任。严格按照权责事项清单分解执法职权、确定执法责任，建立行政执法日常检查监督机制，每年组织1次行政执法案卷评查工作。全面实行行政执法机关内部人员干预、插手案件办理的记录、通报和责任追究制度。健全执法过错纠正和责任追究程序，实行错案责任倒查问责制。

3.严格自然资源执法监管。坚决遏制耕地“非农化”、基本农田“非粮化”,综合运用卫片检查、实地巡查等多重手段，动态监测耕地“非农化”“非粮化”情况。统筹开展“大棚房”、违建别墅、农村乱占耕地建房问题整治，严厉打击新增违法违规占用耕地问题，严格保护好全市耕地资源。严格落实“112+网格化”自然资源执法工作机制，建立市、区县、乡镇三级网格化监管体系，强化与公安、检察部门联动执法，严厉打击非法偷采盗采矿产资源行为。坚持从严从紧从重，严格卫片执法检查，坚决保障全市发展用地安全。

4.落实最严格耕地保护制度。采取“长牙齿”的硬措施，全面压实耕地保护责任，着力强化耕地用途管制，全面落实耕地保有量、永久基本农田保护任务等约束性管控指标，统筹推进耕地“进出平衡”。健全完善耕地保护激励机制，大力实施“田长制”，探索建立耕地保护日常监管平台，运用遥感卫星、互联网+、手机 APP 终端等科技手段，对耕地实行全周期实时监测和精细管理。

5.推进矿产资源保护治理。深入推进绿色矿山建设，鼓励现有矿山企业加快转型达到绿色矿山建设标准，建立健全环境、健康、安全和社会风险管理体系，促进矿山生产与和谐社会建设、生态文明建设相协调。加大废弃矿山地质环境治理力度，修复被损毁山体，恢复矿区植被，改善矿区环境。支持各区县编制矿山生态修复总体方案，建立全市矿山生态修复工作台账;坚持“谁破坏、谁治理、谁受益”原则，积极引导和支持社会资本参与生态修复工程，推进国土空间生态保护修复的市场化机制建设。编制实施《济南市国土空间生态修复规划》,坚持“修山、治水、护林、保田、融绿”等举措，提升生态系统碳汇能力。

6.加大历史文化名城保护力度。完善历史文化名城保护体系，积极保护济南历史文化资源，拓展和丰富历史文化保护内容，严格落实历史文化名城保护条例要求，把泉城文化符号融入历史文化街区保护，加强古城和商埠区保护，严格重点保护区域管控。持续加强保护规划管控，加强与国土空间规划衔接，深入挖掘济南历史文化资源，积极开展历史建筑等相关保护规划编制，不断完善保护规划编制体系，打造宜居宜业宜游的名城济南核心示范区。

（五）聚焦高效能治理，推进治理体系和治理能力现代化

1.建立健全自然资源资产产权管理制度。研究建立全市自然资源资产核算评价制度，编制自然资源资产负债表。深入推进自然资源评价评估，开展矿产资源开发调查评价和工业用地绩效调查评估。梳理全市各类自然资源资产，制定自然资源资产分类清单，健全自然资源资产产权体系。开展矿产资源使用权相关问题研究，探索矿业权与土地使用权的衔接机制。理顺取水权与地下水、地热水、矿泉水采矿权、探矿权的关系，妥善解决区域交叉重叠、保护资源分割等问题。健全全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，完善全民所有自然资源资产受益管理办法。

2.构建自然资源调查监测评价体系。建立自然资源动态监测制度，及时跟踪掌握全市各类自然资源变化情况。建立全市自然资源调查监测评价信息发布和共享机制，及时发布自然资源调查、评估、评价、监测成果信息。推进基础调查与专项调查的融合衔接，开展自然资源调查、监测、数据库建设、分析评价、成果及应用等方面研究，探索建立自然资源调查监测体系分工协作机制，按照标准统一、数据衔接、成果共享、运行顺畅的要求，形成上下联动、部门协同、多方协作的组织推进机制。充分利用调查数据，为国土空间规划、矿产资源规划、土地节约集约利用、农转用报批、土地综合整治等工作广泛共享调查数据。

3.推进自然资源统一确权登记。完善土地资源、水资源、矿产资源、森林资源等自然资源有偿使用制度，加快推进自然资源统一确权登记，构建统一的自然资源资产交易平台，健全自然资源统一确权登记工作运行机制和自然资源受益分配制度，加强自然资源统一确权登记规范化标准化建设。建立健全自然资源确权登记信息数据库，突出与不动产登记、国土空间规划、林草资源、水资源等专项调查信息的实时关联，推动自然资源登记成果的统一管理，实现与相关部门信息共享，提升公共服务能力和水平。

4.推进土地要素配置市场化改革。统筹建设用地资源分配，实施城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，保障农业转移人口在城镇落户的合理用地需要，支持城乡融合项目用地需求。加快建设省会经济圈土地增减挂钩节余指标和建设用地二级市场交易服务平台，推动省会经济圈土地要素合理配置。深化产业用地市场化配置改革，完善履约评价和退出机制，拓展新业态新产业用地模式，促进土地复合利用。制定济南市基准地价、标定地价、动态监测地价，加快建立政府公示自然资源价格体系。

（六）健全突发事件应对体系，依法预防处置重大突发事件

1.提高突发事件依法处置能力。增强风险防范意识，强化各级防范化解本地本领域重大风险责任。强化突发事件依法分级分类施策，增强应急处置的针对性实效性。按照平战结合原则，完善各类突发事件应急响应处置程序和协调联动机制。定期开展应急演练，注重提升依法预防突发事件、先期处置和快速反应能力。加强突发事件信息公开和危机沟通，完善公共舆情应对机制。加强突发事件应急处置法律法规教育培训，增强应急处置法治意识。

2.提高土地供应统筹能力。以空间引导推进用地精准供给，强化建设用地总量管理，服务国家、省结合产城融合要求，科学研判土地供需关系，准确把握市场规律，合理确定工业、住宅、商业、基础设施用地供应的比例和总量，把握好土地供应节奏，建立经营性用地全生命周期管理制度，确保土地市场健康平稳有序。全力实施工业强市战略，每年新出让工业用地占年度出让建设用地的比例不低于 30%,全面推进“标准地”制度改革。加大公租房、保障性租赁住房用地供应力度，为低保、低收入、新市民等群体提供住房保障，实现应保尽保。单列租赁住房用地供应计划，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房。

3.提升打造韧性城市管理能力。建立健全“城市体检”评估机制，及时发现解决城市发展存在的问题。统筹考虑应对各类灾害的避难场所和疏散通道的规划用地需求，合理布局防灾减灾及应急服务的配套公共设施。严格控制涉水空间要素，充分利用自然山体、河湖水系有效控制雨水径流，切实提高城市排水、防涝、防洪和防灾减灾能力。提高地质灾害防治能力，启动全市地质灾害调查和莱芜区重点岩溶塌陷初步勘查，科学划分风险分区。建立统一的地质灾害远程监测系统平台，提高地质灾害监测预警科技水平。制定年度地质灾害防治方案，全面做好地质灾害隐患排查与防治。完善汛期防控机制，确保汛期地质灾害应急处置准备充分、指挥得当、处置及时。

（七）健全社会矛盾纠纷调处化解体系，不断促进社会公平正义

1.加强自然资源信访工作。加强上级部门、领导批示件、重大信访事项的办理，减少信访存量。优化传统信访途径，建立信访信息系统，构建信访“会诊”模式，加强信访风险排查和案件分析研判，完善定期通报、案情分析、提前预警、信息报送等制度，提高信访处置反应速度。提高12345市民服务热线办理水平，抓好初信初访，畅通群众诉求表达、利益协调和权益保障渠道，维护信访秩序，引导群众在法治框架内解决矛盾纠纷。

2.加强行政复议行政应诉工作。健全行政复议案件办理机制，提高行政复议办案质量。充分发挥法律顾问作用，加强对重大疑难复杂案件的调查会商和诉讼庭审。定期总结行政复议案件情况，针对不动产发证、历史遗留问题等案件疑难问题，加强证据审查力度，通过对案件的分析研判，及时发现问题，督促整改到位，努力将矛盾纠纷化解在初始阶段，从源头上减少案件发生。

3.完善自然资源公益诉讼制度。加强与司法机关的协作配合，强化检察建议的整改落实，探索建立诉前专题会议制度。加强与司法机关的沟通协调，主动接受监督。强化公益诉讼知识业务培训，提高办理公益诉讼的能力，促进行政执法与行政检察监督的有效衔接，提升依法行政水平。

（八）健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府

1.深入实施“数字赋能”工程。加快建设应用国土空间基础信息平台、城市信息模型(CIM)平台，打造黄河流域生态保护与高质量发展、济泰泰山山脉生态保护与发展监测大数据平台，助力智慧城市和生态建设。利用三调数据成果，以遥感影像为背景，集成整合自然资源各类数据，构建自然资源“一张图”,为国土空间规划、用途管制、耕地保护、督察执法、审批监管等自然资源管理、决策提供支撑和保障。围绕新型基础测绘、实景三维、自然资源管理与应用等重点工作，开展核心技术攻关和标准规范研究制定，加强人工智能、物联网、大数据、5G 等高新技术在基础测绘中的应用及相关产品研发。加强基础测绘高精尖装备建设，推进地理信息数据获取、处理与服务、应急测绘等技术装备体系升级改造，推动基础测绘技术装备体系向精准化、快速化、集成化、智能化方向转变。

2.深化“放管服”改革。落实“放权、精简、集成、共享”总要求，进一步深化“多审合一、多证合一、多评合一、多测合一”改革流程，建立权责清单与服务事项管理动态化衔接工作机制，持续优化审批流程，深化“容缺受理”机制，强化信息化建设，打造规划、指标、征地、供地、审批、登记“六维一体”服务链条，常态化开展“解决问题送服务”活动，保障重大项目快落地、早建设。强化“双随机、一公开”抽查事项清单与“互联网+”监管系统检查实施清单的调整及衔接，实现清单同步变更、数据精准推送。

3.提升不动产登记服务质量。持续完善不动产登记服务机制，强化改革攻坚和创新创优，建立覆盖不动产登记全过程的服务标准化体系，打造优质高效的“互联网+不动产登记”服务品牌。建立不动产登记信息共享体系，推进跨部门、跨层级、跨区域数据共享应用，深入推进“一码管地”和全生命周期管理，持续推进“交房(地)即办证”模式常态化。

三、保障措施

（一）落实法治政府建设责任。加强党对法治政府建设的领导，深入学习领会习近平法治思想，将习近平法治思想贯彻落实到法治政府建设全过程和各方面。局党组切实履行推进法治政府建设领导职责，坚持法治与业务深度融合，确保落实党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人制度，及时研究解决影响法治政府建设的重大问题，以讲认真的工作态度，将党中央精神、国家立场、权责对等和严起来的要求落实到自然资源法治建设的全过程。

（二）加强法治建设宣传教育。严格落实学法用法和“谁执法谁普法”责任制，加大法律法规宣传力度，及时完善更新局门户网站政策法规专栏，开展多层次多形式法治宣传，全面营造自然资源法治良好氛围。加强对干部法治思维和依法办事情况的考核，把尊法守法学法用法情况列入国家工作人员年度考核内容。坚持业务培训与法治培训相融合，有针对性地提升领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。

（三）加强自然资源法治理论研究。加强自然资源法治理论研究，坚持从实际出发，依靠法治手段解决实践中的问题，为自然资源法治建设提供法治理论保障。积极开展自然资源法治创建活动，大力培育法治建设先进典型。及时通报和曝光违法行政案例，分析原因、吸取教训、改进工作。加强正面宣传引导，通过多样化的形式广泛宣传自然资源法治建设情况、先进经验、典型做法，引导舆论、凝聚共识，营造良好氛围。