一、制定背景

为贯彻落实中共中央、自然资源部及省自然资源厅关于乡村地区规划管理的政策要求，分类有序推进村庄规划编制，不再要求村庄规划编制全覆盖。通过制定乡村地区“通则式”规划技术管理规定，为村庄规划未覆盖区域的建设需求提供规划建设依据。2024年9月，济南市自然资源和规划局出台《济南市村庄规划管理通则（试行）》（济自然规划发〔2024〕112号），解决了2020年度国土变更调查村庄用地（203）范围与上位规划划示的村庄建设边界（或村庄建设区）所重叠区域内农村村民住房、乡村公共服务设施和公用设施、乡村产业项目等部分建设需求，但适用范围有限，大部分建设诉求仍需启动村庄规划编制。为此，在进一步修改完善的基础上，研究制定本办法。

二、决策依据

《中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》《自然资源部 中央农村工作领导小组关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》《自然资源部办公厅关于进一步做好村庄规划工作的意见》《自然资源部办公厅关于乡村地区“通则式”规划技术管理规定编制要求的通知》《山东省自然资源厅 关于加强和改进国土空间详细规划工作的意见》《山东省自然资源厅 关于切实提高村庄规划编制质量和实效的通知》《山东省自然资源厅 关于进一步优化乡镇级国土空间规划和详细规划成果汇交及相关管理要求的通知（试行）》等。

三、出台目的

为村庄规划未覆盖的乡村区域提供规划依据，保障乡村振兴项目落地实施、深入推进村庄规划编管全覆盖。一是依据本办法实施国土空间用途管制、核发乡村建设规划许可等规划管理，保障农村村民住房、乡村公共服务设施和公用设施、部分乡村产业项目等建设需求。二是精简规划编制，制定全市乡村地区统一规划管理办法，明确“清单管控+动态维护+地块图则”管控路径，以提高规划实施效能，更好地服务保障乡村振兴。

四、重要举措    

（一）明确村庄建设边界。除已批复镇街级国土空间规划、村庄规划中的村庄建设边界外，其他村庄在满足耕地和永久基本农田保护等底线管控、村庄建设用地管控规模上限的前提下，以2020年度国土变更调查村庄用地（203）图斑范围为村庄建设边界，既不突破底线管控要求，也更贴合区县实际建设诉求。

（二）构建边界动态维护机制。为更全面地保障乡村振兴发展诉求，在满足相关要求的情况下允许开展村庄建设边界动态维护。可单村或多村开展，单个村调整规模不得超过本村边界规模的10%，增强了规划管理工作的弹性和动态适应性。

（三）实行清单管控体系。建立“全域负面清单—边界内负面清单—边界外正面清单”三级清单管控体系。一是全域将耕地和永久基本农田保护等管控要求纳入负面清单；二是村庄建设边界内依据土地管理法、农村乱占耕地建房“八不准”等法律政策文件，将其明确限制、禁止的行为纳入负面清单；村庄建设边界外可新增的乡村建设项目，可使用“留白”机动指标。同时也明确了各类乡村建设项目的选址与布局指引、建设标准等内容。

（四）分类保障实施建设。一是根据项目类型与准入要求，优化规划实施精细度，分为依据《规定》核发规划许可和编制重点地块图则后核发许可两种情形。对原用地翻建等情形，可直接核发规划许可；对调整用地用途及新增项目，编制重点地块图则后核发规划许可。二是明确地块图则编制要求、工作组织等内容，为区县基层实施提供指引。通过细化许可适用情形、实行分类施策，增强规划管理精细度，做到“放得开、管得住”。

五、本级政策措施与上级的异同、特点

本办法与上级要求保持总体导向一致的基础上，结合本地实际进行了细化创新。相同之处在于：均遵循分类施策理念，以“通则式”填补规划管理空档，采用正负面清单管控底线，设置“留白”指标，并将成果纳入国土空间规划“一张图”。差异化特点有三：一是管控层级更精细，构建“全域负面清单—边界内负面清单—边界外正面清单”三级体系，区分边界内外差异化管控；二是嵌入泉水保护控制线等本地特色管控要素；三是实施路径更明确，全市统一制定规划管理办法，符合条件的项目可不编制地块图则、直接核发规划许可，压缩项目建设周期，节省编制经费。

六、新旧政策的衔接和差异

本办法体现了从局部突破到全域延伸的政策递进。2024年9月，《济南市村庄规划管理通则（试行）》作为先行先试，将适用范围严格限定于村庄建设边界内且属于2020年度变更调查村庄用地（203）范围的建设活动，解决了部分“无规可依”问题。2025年4月，自然资源部办公厅通知首次在国家层面确立“通则式”管理制度框架，要求以县为单元编制、明确正负面清单和“留白”指标。本办法是对部级框架的全面落地与升级：适用范围扩展至城镇开发边界外全部乡村地区，管控体系从单一通则升级为“三级清单管控+动态维护机制+编制地块图则”的管控路径，完成了从“局部许可依据”到“全域管理办法”的质变。

七、解读机构及咨询方式

政策解读单位：济南市自然资源和规划局  咨询电话：0531-51705010。